京津冀及周邊污染排放標準收嚴，專家：污染產業(yè)不會大轉移

“到2020年，全國未達標城市PM2.5平均濃度比2015年降低18%以上，地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例達到80%以上。”近日召開的年度全國環(huán)境保護工作會議，明確了新的大氣污染防治目標，讓收獲了更多藍天幸福感的百姓們又有了新的期待。
打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，需要綜合施策。按照環(huán)境保護部《關于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，3月1日，此區(qū)域內，國家排放標準中已規(guī)定大氣污染物特別排放限值的行業(yè)以及鍋爐的新建項目，開始執(zhí)行特別排放限值。這意味著，即將全面啟動的打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動，彈藥庫里的第一個“武器裝備”已經投入實戰(zhàn)。
污染物排放標準最高收嚴八成以上，減排效果將十分顯著
所謂特別排放限值，是與污染物排放國家標準對比，更高更嚴格的排放要求。在京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市執(zhí)行特別排放限值，其意義不言而喻。
2013年2月，環(huán)保部印發(fā)《關于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，要求在京津冀、長三角、珠三角等“三區(qū)十群”19個省(區(qū)、市)47個地級及以上城市的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業(yè)以及燃煤鍋爐項目執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。
按照當時的要求，京津冀及周邊地區(qū)的北京、天津，河北唐山、廊坊、保定、石家莊，山東濟南、淄博以及山西太原，執(zhí)行特別排放限值。
隨著科研的深入，“京津冀污染傳輸通道城市”這一概念形成共識，去年2月，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，首次將通道城市稱為“2+26”城市，提出實施特別排放限值的要求。當時的文件明確2017年9月底前，“2+26”城市行政區(qū)域內所有鋼鐵、燃煤鍋爐排放的二氧化硫、氮氧化物和顆粒物大氣污染物執(zhí)行特別排放限值。
相較于2013年公告及2017年2月方案版本，此次執(zhí)行排放限值要求的行業(yè)、區(qū)域都有了不同程度的擴大。執(zhí)行范圍不僅由9個城市擴大至“2+26”城市(含河北雄安新區(qū)、辛集市、定州市，河南鞏義市、蘭考縣、滑縣、長垣縣、鄭州航空港區(qū))，對執(zhí)行城市的區(qū)域也由主城區(qū)擴展至全行政區(qū)域范圍。
公告要求，對于污染物排放國家標準中已制訂特別排放限值的行業(yè)，全部執(zhí)行特別排放限值，具體包括火電、鋼鐵、煉焦、化工、有色、水泥、鍋爐等25個行業(yè)或子行業(yè)。與2013年的公告相比，新建企業(yè)執(zhí)行范圍增加了煉焦行業(yè)，現(xiàn)有企業(yè)執(zhí)行范圍增加了煉焦、水泥、有色、化工行業(yè)。
執(zhí)行特別排放限值與執(zhí)行一般國家標準之間排放的差異有多大？幾個例子就能略見端倪。
比如煉焦行業(yè)，國家標準中現(xiàn)有企業(yè)焦爐煙囪顆粒物排放不能超過50(單位均為毫克/立方米，下同)，機焦、半焦爐煙囪二氧化硫濃度標準是100，氮氧化物的排放標準為800。而特別排放限值焦爐煙囪顆粒物標準為15，二氧化硫、氮氧化物排放標準分別為30和150。也就是說特別排放限值對顆粒物、二氧化硫濃度收嚴七成，氮氧化物濃度更是只有標準的18%左右。
再比如，在用燃煤鍋爐大氣污染物排放標準，顆粒物、二氧化硫、氮氧化物分別為80、400、400，而特別排放限值對應數(shù)值分別為30、200、200，下降幅度都有50%。
由此可見，特別排放限值的確是降低污染物排放總量的利器，這對于藍天保衛(wèi)戰(zhàn)走進第二階段的“2+26”城市來說，無疑是“重大利好”。
執(zhí)行時限切合實際給足緩沖，到期不達限值將面臨關停
從征求意見稿到實際落地的方案，執(zhí)行期發(fā)生了細微的變化，留出了緩沖期。比如征求意見稿中，要求焦化業(yè)現(xiàn)有企業(yè)自2018年6月1日起執(zhí)行特別排放限值，而實際方案中，將這一時間大限后延至2019年10月1日。對于國家排放標準中已規(guī)定大氣污染物特別排放限值的行業(yè)以及鍋爐的新建項目，環(huán)評執(zhí)行期也從去年6月1日后延到2018年3月1日。
提高標準的意義在于有效執(zhí)行。中國人民大學經濟學院教授石敏俊認為，執(zhí)行時間后延以及給出緩沖期，體現(xiàn)了環(huán)保部門務實的精神。讓相關行業(yè)企業(yè)有足夠時間改造提升，這對排放限值實際落地非常重要。
特別排放限值涉及行業(yè)較多，這些行業(yè)是否能夠承受如此嚴格的排放要求？“限值高低在經濟學上是排污權讓渡的問題。提高限值是政府收回部分排污權，一部分企業(yè)要提高治污成本，另一部分可能根本無力做到，只有改行。”復旦大學環(huán)境經濟研究中心副主任李志青教授這樣表示。
排放標準提升是大勢所趨。近年來，我國環(huán)保標準不斷修訂更新，包括水泥、鋼鐵、石油煉化、石化等行業(yè)排放標準都有不同程度收嚴，有效引導了行業(yè)清潔化的進程。但行業(yè)的環(huán)保轉型也需要克服不少困難。
火電行業(yè)從2012年實行新國標，到后來實施超低排放改造，再到如今特別排放限值要求，雖然每個節(jié)點總有人喊難，但在嚴格要求與監(jiān)管下，既定的目標都能夠實現(xiàn)。因此，電力行業(yè)的減排似乎已成為模板。
那么其他行業(yè)是否也能按照這一路徑順利提升排放水平？對此，不同行業(yè)有不同的觀點：沒有火電行業(yè)的補貼政策，達到限值要求困難更大，但這對行業(yè)來說也是個重新洗牌的過程。有能力有實力提標改造的，生存下去沒有問題，而且也會在競爭中脫穎而出，而那些工藝、技術、設備較為落后的企業(yè)，則只能走向末路。
名單中的行業(yè)企業(yè)要在規(guī)定期限內達到大氣污染物特別排放限值。逾期仍達不到的，有關部門應嚴格按照法律規(guī)定要求責令改正或限制生產、停產整治，并處以罰款；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。
環(huán)保門檻普遍提高，不太可能出現(xiàn)大范圍的污染產業(yè)轉移
其實，在特別排放限值出臺前，許多地方的排放標準已經嚴于國標，這就讓很多高排放行業(yè)向標準較為寬松的地區(qū)流動。那么在嚴格的限值之下，是否又會出現(xiàn)一波所謂污染產業(yè)轉移風潮？
石敏俊認為，理論上講，產業(yè)轉移是自然現(xiàn)象，有其自身的合理性，轉移是企業(yè)的策略，也是企業(yè)自我提升的機會。與二氧化碳等全球性污染物不同，大氣污染物引起的環(huán)境問題與區(qū)域環(huán)境容量密切相關，這些污染如果轉移到合理的地方，對降低環(huán)境危害是有效的。但合理轉移的前提是接收地的“門檻”需要和環(huán)境容量掛鉤。
“即使污染產業(yè)想轉移，也得找到能承接的地方。從目前情況看，中央有導向，地方執(zhí)行一定會更上層樓，污染大范圍簡單轉移已不大可能實現(xiàn)。可能出現(xiàn)因為標準不同，一些高污染行業(yè)、企業(yè)向標準洼地流動的局部現(xiàn)象。”李志青這樣表示。
“這邊嚴，那邊松，一界之隔，污染企業(yè)都跑過去了，排放的污染最終又影響了我們這兒的空氣質量。”本報記者不久前在太原調研時，聽到了不少這樣的抱怨。當?shù)馗刹繜o奈地說，由于“門檻”不一樣高，有的企業(yè)技術設備都沒有改造，挪了幾公里，又開工了。由于距離較近，對通道城市的空氣質量影響仍在。如何更好地將特別排放限值轉化為真正的減排量，操作層面還有待地方更好地協(xié)調。
執(zhí)行特別排放限值對環(huán)境保護的正向影響顯而易見，但李志青提醒，也應該評估它對地方經濟、對行業(yè)的影響。
“以綠色化新規(guī)制推動發(fā)展，理論上是成立的，但由于地方差異大，資源稟賦不同，不可能所有地區(qū)都發(fā)展金融、科技等產業(yè)，地區(qū)間的錯位經營也是很有必要的。”他認為，在特定區(qū)域執(zhí)行特別限值有必要，但從長遠看，政策制定還要著眼于把有限的環(huán)境容量配置到效率最優(yōu)的企業(yè)，這樣才能形成產業(yè)與環(huán)境保護雙贏的局面。
相較于被“限值”的行業(yè)，這一政策對環(huán)保產業(yè)將產生明顯的正向影響，專業(yè)人士認為，尤其是非電行業(yè)的環(huán)保治理，市場前景將非常廣闊。